制度设计中的「故意留白」往往是最大的控制手段

清代压缩地方正式权力、故意留出巨大的制度缺口，表面上看是治理能力不足，实际上是中央控制地方的手段——地方越依赖非正式系统，就越难以形成独立于中央的正式权力中心。这颠覆了「制度不完善=治理失败」的简单判断。